2002年8月,经国家科技部批准，由国务院办公厅和科技部共同组织实施的国
家十五重大科技专项----电子政务试点示范工程正式立项。作为一项示范应用工程,
该项目的跨地区、跨部门幅度之大，涉及到的应用范围之广，是以往的重大科技示
范项目少有的。
    为了更好地总结这次电子政务示范工程的经验，本文结合电子政务示范的实践,
从总体上对其进行分析和归纳，并结合我国电子政务建设、发展中急需解决的一些
带有战略性和关键性的问题，提出若干政策建议，以引起有关方面的重视。
一、电子政务试点示范工程的总体情况
    电子政务试点示范工程是我国电子政务建设中的一项重大应用工程。共包括23
个子课题。除了综合性、专题性研究如电子政务战略研究、电子政务地理信息系统
等外,还涉及中央和地方16个试点示范单位。中央包括国务院办公厅、发展与改革
委、国资委、商务部、劳动与社会保障部、科技部以及国家税务总局、工商总局、
海关总署;地方政府包括北京、上海、浙江、深圳、青岛、四川绵阳、广东南海等。
国务院副秘书长徐绍史，科技部副部长马颂德亲自担任示范工程领导小组的正副组
长。工程自2002年8月正式启动以来，得到了有关方面的极大关注和密切配合。温
家宝总理和陈至立国务委员分别到研发现场听取汇报，视察工程进展，对工程给予
了积极评价并做出了明确指示。
    应该说，经过几年的示范实践，工程建设和研究、开发等都取得了可喜成果：
    (一)安全和应用支撑平台在试点示范单位成功部署
    两个平台的研制，建设和部署是试点示范工程的重点,也是最主要的成果之一。
13家副省级以上试点示范单位都能够较好生也遵循国务院办公厅提出的总体思路，成.
功地部署了两个平台，从而形成一个完整统一的体系，为政府专网信任体系的建设
奠定了基础。
    (二)重点推进了应用系统和信息资源建设E
    各试点示范单位遵循“以需求为导向、以应用促发展”的原则，高度重视关键
技术的工程化实现，突出应用实效，在不同领域推进重大应用：
    1.公共监管和服务系统初见成效,对促进政府职能转变、依法行政和方便人民
群众具有重要意义。
    2.宏观决策服务系统取得积极成果,为政府的科学民主决策提供了有力支持。
    3.内部办公系统整合成效明显,对提高行政效率、促进政务公开和公务员自身
建设具有重要意义。
    4.一批信息资源库得以形成,并不断充实。
    (三)积极应用国产软硬件,有效带动相关产业发展
    示范工程充分发挥政府机关、科研单位、大专院校以及民营高科技企业的优势
强强联合,开展有效的协同攻关。参与项目研制建设的单位多达100余家,许多国
内企事业在参与试点示范工程中,开发研制出一系列相关电子政务产品,满足了政
府需求,开拓了市场空间,提升了自主研发能力。项目中应用了大量国产的关键技
术产品,特别是大规模使用具有自主知识产权的软件和信息安全关键技术和产品。
突破很多国际上的关键技术,摆脱了受制于人、受控于人的局面。科技部基于国产
NC建立的科技档案查询检索系统采用了大量我国自主技术,从CPU到操作系统均为
自主技术产品。
    通过关键技术的产品化和产品的产业化推广应用,促进了国内自主知识产权的
软件、信息安全产业以及我国信息服务体系的建设与发展,增强了企业的市场开拓
与竞争能力,带动了一批国内软件公司、系统集成商、网络集成商、内容服务提供
商、互联网服务提供商的蓬勃发展,促进了我国信息产业的整体发展,也带动了一
批高科技产业园区的壮大,推动了一批专业孵化器建设,取得了显著的产业化成果。
    (四)为国家电子政务相关工程的实施奠定了基础,积累了经验
    在参与试点示范的单位中,有些还承担着相应的国家电子政务重点工程,这些
部门都将试点示范工程课题与承担的重点工程有机结合,特别是将两个平台的标准
和开发的应用系统纳入到各自工程的总体方案中。劳动保障部取得的成果为＼"金保
工程＼"中的劳动和社会保险应用系统进一步采用基于密码技术的网络信任服务体系
奠定了技术和实践的基础,同时也为包括就业服务和社会保险在内的劳动保障领域
的各项业务开展积累了宝贵经验。发展改革委的《投资项目管理系统指标体系和数
据交换规范》已应用到其牵头的、有8个部门参加的"金宏工程"中.广东省利用
南海在课题中建立的信息安全基础设施和电子政务应用支撑平台作为广东省外网和
互联网唯一的电子政务认证平台,以提高和推动全省政务业务和信息安全融合程度.
    (五)试点示范工程产生了广泛的社会影响和积极的社会效益
    首先,促进和深化了政府、公众和企业对电子政务的理性认知,明晰了一些相
关的概念,为进一步的理论研究奠定良好的基础;其次,促进了政府职能和业务流
程的系统化梳理和业务管理的科学化;第三,安全和应用支撑平台的研制和建设,
使人们对电子政务的安全理念、管理与技术体系有了较系统的认识;此外,工程的
实施动员和引领了社会力量推进电子政务,促进了电子商务的发展和社会经济的全
面信息化.
二、示范工程在电子政务建设中几个关键环节上所进行的探索
    目前,我国在电子政务建设中遇到的普遍难点是,部门各自为政,分散建设;
需要互联互通的时候,不能互联互通;资源共享程度低,重复建设;电子政务的使
用效率低等。针对电子政务建设中这些带有共性的难点问题,悉范工程主要从以下
三个方面进行的有益的尝试和探索。
    (一)运用顶层设计的思想历年，建立同意的电子政务架构
    电子政务示范工程的一个突出特就是,各参加示范的单位,不能各行其是,
必须在统一的电子政务总体规划、框架下进行.在电子政务应用示范项目启动的过
程中,电子政务示范领导小组,根据该项目的特点,决定组建了由信息技术、系统
工程、行政管理等多方面的专家组成总体专家组,承担电子政务示范工程的总体方
案的制定。这个方案的核心思想,实际上就是提出了"依托一个公共体系,构建两
个支撑平台、重点推进三种类型的应用",从而达到提升政府管理、服务能力的目的.
    所谓依托一个公共体系指,遵循国家统一的技术标准和业务规范体系,依托国
家电子政务的统一的网络框架,建立目录服务系统、域名管理系统等;所谓建设两
个支撑平台,是指通过建设可信的安全服务平台和业务支撑平台,为电子政务的应
用提供保障;所谓重点推进三类应用,就是按照参与示范单位的不同情况,将电子
政务的应用分为三种主要类型，即高层重点推进决策支持、应急指挥等；部门之间
主要是推进网上协同办公,并联审批;在相对基层的政府如四川绵阳、南海等政府,
主要推动利用网络为公众提供便捷的各种服务.与此同时,总体方案还规定所有参
与示范单位的组织实施策略等,如政府主导、技术支持,规范管理,注重培训等。
    (二)应用牵引,整合部门内部的业务流程,推进政府的管理创新,提高政府的
管理能力和服务能力
    在电子政务示范工程中,能不能突出应用,如何推动电子政务各类应用系统的
构建,不仅会影响到政府管理活动的过程,而且也反映着政府管理创新的动力。在
这方面,参与示范的单位在三个方面进行了有益的探索:
    一是重视系统建设中业务流程的整合,使政务与技术有执地融合.这突出地体
现在重视应用系统的开发和行政业务的流程梳理的结合,加强业务规范和技术标准J
的研究,提升电子政务的应用效能;通过管理组织创新,打破业务部门条块信息资
源的封阅和分割,解决中央垂直管理的部门与地方政府之间"条块对接"问题,实
现资源的共享;将部门领导、业务人员和技术人员三者紧密结合,政务人员深度参
与,保证应用系统更加符合业务需求;加强电子政务制度建设,建立长效机制,保
障电子政务健康发展;建立统一高效的技术服务的支撑体系,降低电子政务的建设
和运营成本等.
    二是通过电子政务的流程化应用集成,提高资源共享的程度.在这方面各试点
示范单位都进行了有益的探索,也积累了一些新的经验.如国办、商务部、海关总
署和北京市、青岛市等示范单位,普遍新建或完善了电子公文办理、流转交换、督
查督办、政务信息、值班会议等管理系统.这些数据集成,不仅为社会经济监管和
科学民主决策提供有力的支撑,为进一步实现协同办公和信息共享奠定坚实的基础。
    三是通过完善政府门户网站,构建网上审批和服务系统,提高政府公众服务能
力。在这方面,各个参与示范的部门,都进行了大胆的尝试和探索.如劳动保障部
构建的网上公共职业介绍应用系统、工商总局构建的企业信息采集、传输、处理系
统、上海市的社会劳保卡系统等,特别是深圳市政府的市民中心,通过统一的窗口
服务,完成了由"集中办公"向"联网办公"、"串联审批"向"并联审批"、"分散
监管"向"系统监管"的重大转变.这些应用均已初见成效,对促进政府职能转变、
依法行政和方便公众等政府自身建设具有重要意义。
三、对未来我国电子政务建设的若干政策建议
    电子政务应用示范所取得的成效是明显的,但是在示范中暴露出的问题,也反
映出我国电子政务建设和发展中隐含的巨大风险和问题。如何有效控制电子政务建
设中的风险,真正走出一条中国式的政务信息化之路,将是我们面临的一个十分重
要而又关键的问题。为此,我们结合电子政务应用示范的实践,提出以下政策建议。
    1、把电子政务建设的推进战略放在政府改革战略的大格局中思考问题,实行管
理导向型的推进策略,而不是技术导向型的策略,最大限度地规避体制风险。
    政务信息化、电子政务建设是一项巨大的社会系统工程中,很难一蹴而就,需
要比较长的一个过程.电子政务建设的这一特点,决定其具有较大的体制风险。如
政府机构改革、职能调整,以及行政程序、运行机制的变化等,都会对已经建立起
来的系统产生深刻的影响。例如2003年国务院机构调整中,参与电子政务示范的原
国家经贸委被撤消后,就遇到了上述情况。这就给我们提出了一个很重要的问题:
像我国行政体制变动比较频繁、政府改革任务比较大的国家,如何避免电子政务建
设中的体制风险?出于上述考虑,我们认为,我国的电子政务建设,首先要确立一
种战略思维,要把电子政务建设,放在政府改革战略的大格局中来思考,最大限度
地规避体制风险.在此前提下,再确立电子政务的推进策略。
    就未来中国政府改革战略而言,走向大部制管理,无疑是市场经济发展的必然
结果.尽管由于我国市场经济发展时间还比较短,实现大部制管理还需要一个过程。
但我们在推动政府信息化的过程中,必须考虑到未来政府管理的基本架构和发展趋
势,不能只看到现在政府机构的设置,强调部门的信息化,而应该重视领域的信息
化,如大农业、大交通等.否则将可能陷入信息化决策的结构性风险之中.
    按照这样的思路,我们建议,在政府信息化的推进策略方面,要突出政务管理
推动,而不是技术推动.要看到决定电子政务系统成败的关键,首先是政务的整合
和集成,进而是应用系统的整合和集成,而不简单的是用什么技术来实现,换句话
说,只有在政务的有效整合和集成的基础上,先进的技术,才能真正派上用场.
    2、在地方党政机构,必须坚持电子政务一体化的整体推进方针,实现"一体化
的基础建设,多元化的业务应用",最大限度地实现资源共享,避免因重复建设、各
自为政有可能带来的巨大浪费和潜在风险。一体化推进,必须在一体化的电子政务
建设的组织框架下来实现.
    目前我国各级党政机构都在加大政务信息化建设的力度,全国各地也有一些非
常好的实践和探索。但是由于国家没有明确和强有力的政策约束,也出现了一些值
得关注的问题。其中,在网络基础设施建设方面的各自为政,就比较突出。比如地
方党的机构、政府机构分别建设自己的网络基础设施,分别进行维护运行等问题,
就属于此列.
    我们认为,从我国政务信息化的总体来考虑,至少在各级地方党政部门,应该
实行一体化的建设方针,没有必要党政分开建设.分开建设带来的结果,决不仅仅
是增加财政投资,重复建设,更重要的是,为互联互通、资源共享等会设置不必要
的障碍。前面我们介绍青岛市党政一体化的建设、管理模式,应该在全国大力推广。
    为此,我们建议:
    第一,中央要明确地方电子政务中一体化的指导方针,要区分情况分类指导:
对已经分开建设的地方,可以维持现状;对于还没有分开建设的地方,应该坚决制
止各自为政的现象,实行一体化的建设方针。
    第二,要尽快整合、统一推进政务信息化的组织设置,改变目前各地政务信息
化机构设置不规范等问题,使一体化的建设方针,通过一体化的组织来实现.
    第三,要按照"一体化的基础建设,多元化的业务应用",推动地方电子政务建
设.一体化电子政务建设方针,强调的是一个地方党政机构网络基础设施的一体化,
在一个政府内部,不同部门核心办公系统的一体化,这种一体化不是要取代各个不
同部门的具体业务应用系统。这样不仅可以克服条块分割、部门各自为政的现象,
而且对实现互连互通和资源共享也有重要的促进作用。
    3、重新鉴定电子政务网络结构的边界、范围、乃至名称,尽快改变目前网络结
构、名称较为混乱的状况,避免由于网络政策的模糊和不确定性,为电子政务基础
设施建设,造成不必要障碍。
    目前我国在电子政务的网络划分方面还存在一些较为突出的问题.如政务内外
网的边界、范围、名称等。比如,中央虽然规定政务内网只建在副省级以上,但实
际上全国很多地市、乃至县一级也在建内网.而这些所谓的内网,大多数不是真正
意义上的内网。与此相联系,全国许多地方,包括国务院各部委,还实际上存在着
所谓的政务专网的网络形态。
    为了规范全国电子政务建设网络结、名称、边界等,我们建议:
    第一,国家要重新对政务内网、政务外网、政务专网的内涵,做出明确的解释,
并严格规范这几种概念的使用。
    第二,应该明确政务专网的地位,把国家的政务网络结构,划分为政务内网、
政务外网和政务专网。除了原来对政务内网和政务外网的功能定义外,应对政务专
网的功能、使用范围、边界等也做出明确的规定。
    第三,为了节约资金,也为了更好地提高政府的服务质量,可以‘考虑副省级以
下不建内网,但可以建立政务专网,与外网实行逻辑隔离,方便为社会公众服务;
中央部委延伸到地方的应用系统,除极少数特殊部门外,多数都应该以专网的形态
延伸,以便顺利实现与地方的对接。
    4、各级政府、特别是国务院要加快建设统一门户网站的步伐,尽快改变目前门
户网站分散的局面。
    政府门户网站是直接为社会公众获取政务信息和实现网上办事的窗口,应予以
高度重视。这几年，通过各级政府的努力，政府门户网站建设有了长足的进步。以
这次参与电子政务应用示范的浙江省政府门户网站为例,通过此次改版,该网站可
以为社会公布500多项行政许可项目和200多项政府办事指南、办理流程,还有135
项实现了网上直接受理.目前,该网站已经成为一个有效整合39个省政府直属机构
子网站和11个市子网站的政府网站群,内容丰满、功能多样、风格统一,极大地提.
升了政府的形象,方便了民众.鉴于此,我们建议国务院要力口快建设国务院统一门.
户网站的步伐,把目前分散的国务院各个部门的网站整合为统一门户,规范门户网.
站的风格和栏目设置,更好地发挥中央政府门户网站的作用。
    5、高度重视电子政务环境建设,特别是电子政务的法律制度环境的建设。
    从此次电子政务应用示范的实践来看,许多参与单位都深刻地感受到了法律法
规环境对电子政务应用系统运行、管理的重要所在.比如在一些地方,虽然构建起
来网上办事系统,可以利用网络直接为公众提供服务,但是由于受到法律法规的限
制,多数还只能采取"双轨制"的方式进行管理和运行.这不仅增加了政务管理过
程的成本,也给公务人员带来很多不必要的麻烦。这种现象反映出我国在电子政务
的法律法规环境建设方面,还比较落后,有些不适宜电子政务管理运行的法律法规,
没有及时进行修订;有些急需的重要法律,如信息公开法(或者信息公开条例)、个
人隐私法、信息安全法等依然处于法律空白的状态。
    鉴于此,我们建议,在推进电子政务的战略中,要同时把电子政务的环境建设、
特别是法律法规环境建设放在重要地位,高度重视,否则就会直接影响已经构建起
来的各项应用系统的应用,也使信息化应用系统很难真正发挥其应有的作用。